La experiencia de los municipios en el Uruguay

Municipios mapa Montevideo

Los municipios, nuevos protagonistas de la administración territorial, son vistos de muy variada manera por los intendentes,
por los partidos y por la ciudadanía. Las posibilidades de su protagonismo están dificultadas por trabas constitucionales,
pero dependen ante todo del aprendizaje en su capacidad de gestión.

Recomendamos la entrevista de Nicolás Grab (Revista digital Vadenuevo)
con Pedro Apezteguía, Director de Descentralización e Inversión Pública

— La organización de los municipios parece una obra en construcción, y el gobierno nacional y la OPP dan ahora la impresión de estar apuntando a incidir más en su orientación. ¿Es así?

— Sí, es así. Este proceso ha sido muy rápido, y ha llevado a tener que actuar en el marco de una contradicción que se refiere al sentido de la descentralización. El partido que siempre ha sido el partido de la descentralización, que es el Partido Nacional, tenía esa bandera asociada exclusivamente, por lo menos desde 1995 hasta hoy, a la transferencia de recursos del gobierno nacional a los gobiernos departamentales. Se llamaba descentralización a eso: a decir “dame los recursos para que yo pueda hacer más o menos lo que se me ocurra en mi territorio”.
De alguna manera la construcción de los municipios desplaza el acento: lleva a construir un mecanismo en el cual se incremente la participación ciudadana en los asuntos públicos. Y es en eso que se avanza con la construcción de los municipios. La segunda ley, de 2014[2], que se llama “de descentralización y participación ciudadana”, vuelve a poner sobre la mesa en la materia municipal la principalidad de la participación: rendir cuentas, atender en audiencia pública. Estamos lejos todavía de lograr eso, pero además estamos bien lejos de brindar, más allá de la ley, los instrumentos para poder hacerlo. Esta ley es la posible, el máximo avance lograble, porque para los cambios también hacen falta los votos de los legisladores, y este tipo de cambios siempre está asociado a los asuntos electorales, que requieren mayorías especiales. Entonces se legisla siempre con los cuidados de obtener lo posible y a veces resultan redacciones que hacen, justamente, que esto sea un proceso en construcción. Uno lee algunos artículos y se pregunta: ¿adónde va esto? Y la conclusión es que se da el paso posible, se va por el camino posible, aunque se requiere más. Seguramente en este período, sobre el fin de él, como consecuencia del trabajo de 10 años se deba volver a discutir cómo se profundiza la participación ciudadana prevista en esta ley de los municipios.

— Aparte de la participación ciudadana, las funciones de los municipios siguen estando casi totalmente libradas a la voluntad de los gobiernos departamentales. Salvo un único inciso, todo es “salvo la existencia de disposiciones departamentales”, o “en el marco de las disposiciones departamentales vigentes”. Y el único inciso que no dice eso se refiere a mantenimiento y nada más. Esta situación de los municipios, que los hace hoy órganos de las intendencias, esta dependencia de sus funciones respecto a los gobierno departamentales, ¿es un mal necesario que hay que cambiar con el tiempo, o es un marco dentro del cual podemos seguir manteniéndonos y que puede estar en la organización futura del municipio definitivo?

— Yo creo que hay aspectos para avanzar, pero hay que tener en cuenta la dimensión uruguaya. Son muy pocos nuestros municipios de más de 30.000 habitantes. Montevideo es un caso particular en ese sentido. Canelones y Maldonado también lo son en la medida en que están totalmente municipalizados. Pero en el resto del país los municipios en general son pequeños. Falta desarrollar la capacidad de hacer otras cosas más allá del mantenimiento…
Yo creo que el carozo del asunto está en desarrollar en forma inteligente la capacidad de impulsar los procesos de desarrollo y de crecimiento. Hoy en la gran mayoría de los municipios no hay profesionales viviendo. Un municipio que no tiene acceso a las tecnologías, a los conocimientos, puede avanzar muy poco en la prestación de servicios o en la realización de actividades que son bien complicadas. Me parece que vamos a asistir en los próximos años a un desarrollo bastante desigual entre los municipios, que quizás obligue a pensar en establecer clases de municipios y redes de municipios para poder concretar el avance.

— En el plano internacional la colaboración entre comunas es un hecho corriente, y son muy habituales las de 500 habitantes o menos, que se arreglan asociándose con otras. Ahora bien: todo esto, incluso la determinación de diferencias entre los municipios, ¿debe seguir estando librado a los gobiernos departamentales, o debería determinarse por la ley nacional?

— Seguramente lo segundo. Acá había una construcción que es la autonomía de los gobiernos departamentales que debe tener sus orígenes luego de 1904, pero que en el año 1935 corresponde a pactos entre partidos en los cuales las intendencias comienzan a ser autónomas. En la situación actual, si no cambiamos algunos aspectos de la Constitución, no vamos a poder avanzar, pero creo que esa discusión hoy no es posible. Este país tiene una imposibilidad de reformar la Constitución, diría que casi absoluta: cada vez que se plantea una reforma constitucional se le empiezan a agregar tantas cosas que el acuerdo se vuelve imposible. Es una opinión personal. Por lo tanto, debemos avanzar por el camino de las leyes, y la ley va a seguir diciendo “sin perjuicio de las potestades del intendente”, y la clave estará en la correlación de fuerzas entre los municipios, entre la gente y el intendente, y el reconocimiento de los intendentes de que para seguir validando ante la población su estructura, necesariamente van a tener que compartir –si no poder– gobierno con los municipios. La ley reflejará después eso.

— Una reforma constitucional específica para este tema que, por ejemplo, disponga únicamente que se habilita a la ley, tal vez con mayorías especiales, para modificar el régimen permitiendo transferir competencias al plano local, ¿no es un camino posible, con acuerdo político?

— Sí, pero yo creo que no se llega a ese acuerdo político. Aquí hay sectores que todavía dicen que debemos continuar el proceso de consolidación del segundo nivel de gobierno antes de avanzar por el tercero. Un factor que complica es que hay correlaciones de fuerzas distintas entre quienes pueden decidir a nivel nacional y quienes deciden a nivel departamental. El gobierno nacional tiene cierta mayoría en un sentido político y la oposición tiene cierta mayoría en los territorios, en una situación que la oposición considera conveniente. Con lo cual yo no creo que sea posible en este período un cambio en ese sentido.
Hay que avanzar en que los municipios sean reconocidos por la ciudadanía; no lo son en las cantidades que pueden impulsar la necesidad de hacer una reforma constitucional. Cuando en Montevideo es un porcentaje relativamente pequeño el que vota a los alcaldes, cuando aún en las localidades del interior es un porcentaje menor el que vota a los alcaldes que el que vota al intendente, no hay condiciones para construir una mayoría que impulse en ese sentido. Además se meten otros temas. Todos, o por lo menos los más viejos, vivimos aquella reforma constitucional casi fracasada en que se discutió el sueldo de los ediles. Y hoy en la esfera de los municipios esto está pesando fuertemente. Las competencias por las alcaldías están vinculadas en algunos casos con el salario del alcalde: acceder a la alcaldía muchas veces es acceder a un empleo, y hay planteos también de extender eso a los concejales. Esa discusión que se va a plantear inmediatamente en cualquier caso de reforma constitucional nos obliga a pensar que hay que trabajar consolidando los procesos para después reflejarlos en la ley, y quizá después en la Constitución.

— La situación actual que hace de los municipios órganos de los gobiernos departamentales ¿no crea el peligro, si eso se mantiene mucho tiempo, de cristalizar en una forma que haga imposible, incluso a la larga, la creación de municipios que sean personas jurídicas, que tengan funciones propias, presupuesto, personal?
— Sí, seguro, ese es uno de los riesgos, pero el primer riesgo que tenemos es el de la gestión. Hay 112 municipios funcionando en los cinco años próximos. En los 89 municipios preexistentes hay gente que ya fue o concejal o alcalde y que vuelve a estar en esos municipios, y por lo tanto tiene experiencia en el funcionamiento. Lo cual quiere decir que seguramente le puede imprimir un funcionamiento más sofisticado a los municipios. Van a comenzar a aparecer o a quedar expuestos problemas de gestión, errores, casos no queridos, que pueden hacer mal al proceso de descentralización.
Yo creo que el riesgo no está en que se cristalice un conjunto de relaciones de poder complejo, desigual y sin duda incorrecto, sino en que los municipios, si no logran dar un salto en los próximos años, van a quedar desprestigiados en las expectativas. Además, otra cosa que los uruguayos nos tenemos que empezar a preguntar es cuál va a ser el rol de esas Juntas Departamentales que tienen una composición bien especial: le dan la mayoría al intendente, que casi no la viene utilizando salvo cuando se tiene que endeudar. Casi todas las normas departamentales pueden ser dictadas directamente por los intendentes, las Juntas empiezan a quedar relegadas y solamente se recurre a ellas por motivos presupuestales o por motivos financieros. Ello va a obligar a rever en algún momento también el rol del edil, que dejó de ser el intermediario entre los vecinos y la intendencia, como pudo haberlo sido en algún momento. Ahora es el alcalde, el concejal, el que está cumpliendo esa tarea de cercanía en el barrio, en el territorio, y no el edil. Y los ediles son casi 600 ciudadanos que todo el mundo vota pero que todo el mundo olvida.

— Usted mencionaba el escaso conocimiento del tema de los municipios y la mayor evidencia de ese fenómeno en Montevideo. Eso parece relacionarse con que el gobierno de cercanía tiene, en una localidad aislada, más importancia que en una gran ciudad artificialmente dividida. ¿No está en la visión futura del gobierno separar esas dos realidades aplicando la legislación sobre municipios al interior y dejando que Montevideo organice su descentralización por su cuenta, como lo hizo desde 1992?
— Quizás haya que encarar un proceso de definir clases de municipios. Es imprescindible que la legislación se adapte a la realidad. Clases de municipios y redes de municipios parecen ser dos caras de la misma moneda. Montevideo o Maldonado quizá tengan que resolver el tema de funcionamiento de la descentralización de distinta forma. Es muy difícil que alguien de la Ciudad Vieja conozca el nombre de su alcalde: una Ciudad Vieja a la que llega más gente durante el día que la que vive allí. Es una realidad bien distinta de Arbolito o de Arévalo, donde todos los locales se conocen y donde el alcalde es la esperanza de que los servicios públicos se presten adecuadamente, pero además es la persona que encontramos por la calle y le hacemos el reclamo en forma inmediata.

— Esa clasificación de los municipios, ¿deberían hacerla los gobiernos departamentales?

— No, se me ocurre que forma parte de un nuevo pacto político que reconozca las realidades y las analice. No debe corresponder a los intendentes solos, por lo pronto, y los ediles no han sido los protagonistas de estos procesos de descentralización. No sé por qué lo serían en este caso.

—¿Cómo ve el gobierno nacional el fenómeno de la municipalización parcial del territorio, que tiene tres departamentos totalmente municipalizados y los otros solo en parte y de muy distintas maneras? ¿Deberíamos apuntar a la municipalización total o debemos dejar que eso sea resuelto localmente por los gobiernos departamentales?

— Eso va a seguir siendo resuelto localmente por los gobiernos departamentales, pero creemos que hay que avanzar en la municipalización. El objetivo debería ser la municipalización de la totalidad del territorio. Pero eso sin duda es un proceso; las normas legales que hoy tenemos nos hacen depender de los intendentes. Hay que trabajar. Yo creo que cada uruguayo tiene derecho, en el mundo en que peleamos por la extensión y el ejercicio de los derechos, a tener un municipio donde participar, un alcalde al que votar.

— ¿Pero la OPP considera que es su función, o del gobierno nacional, orientar la futura reorganización legislativa del régimen?

— No, vamos a discutir. Eso sí, trabajaremos para que los mismos instrumentos de participación que usen los municipios se extiendan a otras localidades no municipalizadas. Cuando se termine de discutir sobre el Fondo de Incentivo a la Gestión de los Municipios y sobre su forma de aplicación, nosotros queremos reservarnos fuerzas y algunos recursos que nos permitan avanzar en procesos de participación pública, en presencia y diálogo con el Estado, también en los territorios no municipalizados. Queremos tener una cercanía con lo local que vaya descubriendo la necesidad, la importancia, de la pertenencia a un municipio. Pero la OPP no va a promover, descolgada de la realidad, la municipalización total. Tiene que ser un proceso donde, desde la gente, se exija que existan los municipios.

— También hay diversidad de alcance en sentido geográfico: el problema de hasta dónde llega el municipio. Tenemos desde el caso en que se limita el municipio a la planta urbana hasta el de los municipios que incluyen enormes zonas rurales. ¿No entra un poco en el absurdo que cosas tan gruesas estén libradas a decisiones que en última instancia obedecen a cálculo electoral?

— Sí, es sin duda un problema. En el mundo es frecuente que las circunscripciones municipales dependan de intereses electorales y se me ocurre que también es así en el Uruguay. Pero insisto: como ahí nos metemos en la legislación electoral, se requieren acuerdos más allá del Frente Amplio.

— ¿Actualmente no hay entonces condiciones para convertir todo esto en una política de Estado?

— Creo que todavía no. Los propios intendentes, que son los protagonistas preocupados permanentemente por estos temas, no tienen una opinión común, no tienen una opinión unánime. Más aun: yo digo que no todos expresan sus opiniones. Lo veremos en este nuevo período: las actitudes de algunos intendentes no coinciden con sus dichos sobre su visión de la descentralización. Para muchos de ellos este proceso ha sido un dolor de cabeza. Quizá eso sea bueno, pero aleja mucho la posibilidad de un acuerdo que agrupe a los partidos políticos. Vuelvo a lo primero: cuando se transforme en una política de Estado, entonces podremos reformar transformando la Constitución. Transformar este proceso y su futuro en una política de Estado nos permitirá establecer los objetivos de reforma de la Constitución. Y yo creo que estamos lejos.

— En la ley de setiembre de 2014 casi todos los artículos fueron votados por mayorías muy amplias, mucho más allá del Frente Amplio. Y no sólo los que requerían mayoría especial, que la tuvieron, sino también otros fueron votados unánimemente, o casi. Entonces, el producto daría la impresión de ser, de hecho, un consenso político.

— Sí, lo es. Muchas veces, sin embargo, creo que es un consenso por obligación. Tengo la impresión de que como la mano va para allí, como el mundo va en ese sentido, se siente que promover la descentralización y los municipios es “políticamente correcto”, y entonces se logran los acuerdos, pero así sale la ley que tenemos. Las amplias mayorías se logran para la ley que tenemos y no para otra ley. Suponer una política de Estado más compleja seguramente implica perder esas mayorías. O sea que, cuando criticamos la ley, hay que recordar que esa es la ley que ha tenido el acuerdo, no otra.

— Uno de los problemas que tiene la ley es una formulación muy poco sincera, que habla en términos altisonantes para decir cosas que en realidad son muy pequeñas, empleando una especie de retórica que disimula las realidades. Desde el punto de vista de la comprensión, del apoyo popular, ¿no sería conveniente que los textos legales presentaran las cosas más sincera y verazmente?

— Sí, sin duda sería bueno; es mejor ser rico que pobre, es mejor estar sano que estar enfermo. Sin duda la ley debería ser más sincera, pero esa es la ley que tenemos. Y lo del principio: si no validamos esto en el funcionamiento y no conseguimos en el proceso adhesión de la gente, esta ley no va a mejorar la calidad de los acuerdos.

Nosotros nos estamos preguntando hoy todavía cómo va a funcionar el Fondo de Incentivo para la Gestión de los Municipios. Uno lee la ley y no se comprende cómo funciona ese fondo de incentivo. Estoy convencido de que cuando nos pongamos de acuerdo con los intendentes acerca de cuánto dinero van a tener los municipios para manejar su programa presupuestal, vamos a tener que redactarla de nuevo. Por lo menos ese artículo 19[3], que para mí no hay manera de aplicar. Por ejemplo, dice que el 15% lo reciben aquellos municipios que cumplan los compromisos de gestión que firmaron con su intendente. Entonces, tenemos un fondo global que funciona para todo el país, que parecería que algunos municipios lo pueden perder porque su intendente dice que no cumplieron los compromisos de gestión. Ningún intendente va a decir que el municipio no cumplió el compromiso de gestión, castigando a los ciudadanos de su departamento para que no reciban fondos públicos para el cumplimiento de su función. Eso no funciona así, no puede funcionar.
Definir un programa presupuestal para los municipios nos va a dar, sin duda, bastante trabajo en este período. Y bueno, iremos cambiando eso, sin duda; en la ley de presupuesto va a ser modificado y va a sincerar lo que los intendentes y los alcaldes, en estos pocos días que quedan antes de que se tomen las definiciones, puedan hacer. El 31 de julio la Comisión de Descentralización tiene que haberse puesto de acuerdo con el Poder Ejecutivo, entre otras cosas, sobre el Fondo de Incentivo y su funcionamiento. O sea que hay plazos muy exiguos para influir con los intendentes, con el gobierno nacional, seguramente a través de legisladores, sobre cuál va a ser ese funcionamiento. Muy poco tiempo para que esos cambios reflejen el deseo colectivo.

— ¿Qué ideas hay sobre las metas para este período?

— Aprender. Las metas de este período son generar la institucionalidad que permita a los municipios aprender cómo desarrollarse. Creo que esa es la gran meta, una meta de capacitación, que nosotros expresamos como “convertirse en un municipio inteligente”. Los municipios y los alcaldes tienen la obligación de llevar y de acercar los servicios públicos y satisfacer las necesidades de sus vecinos. Y eso requiere aprender cómo hacerlo y requiere darles institucionalidad para poder hacerlo. En aquellos lugares donde existían antes juntas locales este proceso es más simple. Donde los municipios largan de la nada, es más complejo. Pero recién esta vez habrá, para desarrollar, un instrumento que corresponde a una segunda reflexión sobre los temas. La ley de 2014 es la segunda reflexión sobre el tema, ajusta problemas de la práctica, ajusta deseos.
Creo que el gran objetivo de este período es que los municipios sean capaces de aprender a cumplir su función. Algunos lo lograrán más, otros menos, pero la consolidación del sistema es el gran objetivo y la meta. Y nuestro trabajo va a estar dirigido a fomentar la mejor gestión de los municipios. Esto no quiere decir priorizar la gestión por sobre la participación o por sobre la política, pero estamos convencidos de que si no son capaces de fortalecer las maneras de captar los problemas y de poder cumplir con las expectativas, el proceso se tranca. La política va a seguir existiendo porque los uruguayos hacemos política y tenemos además una gran predilección que tiene mucho que ver con los municipios: tenemos predilección por la equidad. Y bueno, en los municipios, de alguna manera, lo que está reclamando el más chico es siempre la equidad. A veces se confunde con equiparación, que es una cosa distinta. Pero ese es el proceso: cómo acceder a la igualdad en el ejercicio de los derechos. Habrá que poner a la OPP, y lo estamos haciendo, a trabajar en cosas que tienen en otros países: calcular cuánto sale prestar un servicio en un municipio, cuánto sale prestarlo en otro. Empezará a discutirse sobre los temas de la equidad fiscal sobre los municipios. Pero son discusiones de tercera generación para las cuales hay que ir preparándose. El gran objetivo es la capacitación, en el sentido expresado, de estos 700 líderes locales y seguramente de los 700 que aparecerán en el período a partir del 2020.

—Ese conglomerado de ciudadanos, ¿será un protagonista que pese en las discusiones sobre la organización de los municipios?

— Sin duda. Cuando uno mira que tenemos un Congreso de Intendentes y un Plenario de Municipios…

— Que funciona dentro del Congreso de Intendentes…

— Que funciona allí por habilidad del Congreso de Intendentes; seguramente esto va a estar planteado en ese Plenario de Municipios y tendrán que ir avanzando para caminar solos. En ese sentido –lo hicimos con los alcaldes salientes pero tenemos que hacerlo con la mesa de ese Plenario cuando asuman en términos formales– el apoyo, la financiación de una especie de secretaría que sea independiente de los intendentes, que no tenga que estar financiada por los intendentes, para darle, de alguna manera, más potencia al funcionamiento de ese Plenario. Son los actores políticos de relevancia del futuro, porque de allí salen los líderes locales, de allí salen los intendentes y de allí van a terminar saliendo los diputados de la próxima década.
Hay un tema de expectativas bien complejo. Nosotros decimos: hay que incentivar la gestión. Seguramente los alcaldes quieran hacer obras. Y allí se va a dar una gran tensión en este período. Me contaba un alcalde que quería comprar una casa para que ensayara la banda de su pueblo. Y yo le decía que no tenía ninguna posibilidad de hacerlo, que un municipio no podía comprar una casa, no tenía presupuesto para hacerlo, pero que además me quedaban muchas dudas de que los municipios tuvieran competencia en materia de bandas musicales. Y bueno, pero esa es la obra que quería hacer ese alcalde. No estaba pensando en la audiencia pública, en el contacto con los ciudadanos, en cuáles iban a ser sus compromisos de gestión o en la construcción presupuestal, sino en cómo hacía para comprar una casa. Los alcaldes con los que he charlado, todos quieren hacer alguna obra. Y cuando uno va a la ley, si el intendente no quiere o no puede hacer la obra. Podrán ser los representantes y los abanderados de que esa obra se realice, pero la ley no se lo permite. Eso es lo que van a tener que resolver en este período para validarse. Si se embanderan con la obra y no lo logran, la gente no va a creer en los municipios. Ese es el desafío.

[1] La Dirección de Descentralización e Inversión Pública forma parte de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) y es continuadora de la anterior Area de Políticas Territoriales, a la que se sumó la División de Inversión Pública.

Esta entrevista fue realizada el 2 de julio de 2015.

[2] Ley Nº 19.272 (“Descentralización y participación ciudadana”), de 17 de setiembre de 2014.
[3] Artículo 19 de la Ley Nº 19.272:
La gestión de los Municipios se financiará:
1) Con las asignaciones presupuestales que los Gobiernos Departamentales establezcan en los programas correspondientes a los Municipios en los presupuestos quinquenales y de las cuales los Municipios son ordenadores de gastos, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3) del artículo 12 de la presente ley.
La existencia de tales asignaciones y programas constituirá una meta dentro de los compromisos de gestión que los Gobiernos Departamentales deben cumplir, para acceder al correspondiente porcentaje de ingresos de origen nacional de la partida que el Presupuesto Nacional establece, según lo previsto en el literal C) del artículo 214 de la Constitución de la República.
2) Con los recursos que les asigne el Presupuesto Nacional en el Fondo de Incentivo para la Gestión de los Municipios, con destino a los Programas Presupuestales Municipales, para el cumplimiento de los cometidos establecidos en el artículo 13 de esta ley. Cada Municipio podrá ejecutar dichos montos de forma individual o regionalmente, en el marco de acuerdos con otros Municipios.
Dicho Fondo será distribuido de la siguiente manera:
El 10% (diez por ciento) del monto anual se distribuirá en partidas iguales entre todos los Municipios del país.
El 75% (setenta y cinco por ciento) del monto anual se distribuirá conforme a criterios establecidos por la Comisión Sectorial prevista en el literal B) del inciso quinto del artículo 230 de la Constitución de la República.
El 15% (quince por ciento) restante se destinará a proyectos y programas financiados por el Fondo y sujetos al cumplimiento de metas que emerjan de los compromisos de gestión celebrados entre los Municipios y los Gobiernos Departamentales.
3) Con las donaciones o legados que se realicen a los Municipios, los que podrán ser destinados a obras o servicios que el mismo decida, salvo que dichos ingresos tengan un destino específico.

*** Fuente: Vadenuevo Nº83, agosto de 2015

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